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中国煤炭报:让法治思维融入煤炭血脉

2021-02-05 来源:中国煤炭报 2021-02-04


◆煤炭企业涉及的法律诉讼越来越多,标的也很大,比如一个矿业权纠纷案子的标的动辄达到几十亿元

◆什么是“绿色开采”、矿区土地复垦到何种程度算完成,在数量和质量上都没有标准,须加强研究

◆在煤矿托管过程中产生矛盾,权利责任如何划分,现有法律法规并没有明确规定

◆在化解过剩产能的过程中,煤矿的上级企业甚至集团都可能会被追加为债务人

◆各煤炭企业的法律机构设置有较大区别,很多企业政策法规研究人才不足、机构仍不完善

随着《资源税法》实施、《长江保护法》出台,《煤炭法》修订,《能源法》正式向全社会征求意见,我国法律法规体系不断健全完善。那么,煤炭行业发展、企业生产经营面临哪些实际的法律需求?需要注意哪些法律问题?日前,在福建省龙岩市召开的2020年煤炭行业政策研究暨煤炭工业技术委员会法律专家委员会年会上,有关专家学者围绕这些问题进行了探讨。

1.加强与相关法律衔接,发出煤炭法律声音

(左)2020年9月21日,最高人民法院第五巡回法庭公开开庭,依法审理并全程通过网络直播张习亮等91人诉贵州省织金县政府、一审第三人贵州新浙能矿业有限公司织金县绮陌乡兴荣煤矿不履行地质灾害治理法定职责纠纷一案。(右)2020年12月1日,皖北煤电集团举行习近平法治思想学习报告会暨2020年“宪法宣传周”活动启动仪式。

近几年,煤炭企业涉及的法律诉讼越来越多,标的也很大,比如一个矿业权纠纷案子的标的动辄达到几十亿元。

之所以会出现标的几十亿元的法律纠纷案件,山东科技大学文法学院院长孙法柏分析,这与我国煤炭领域法律法规体系不完善有关。一些工作开始时,尚无明确的法律规定,随着工作的推进会遇到各种法律问题。如果相关法律体系更加健全,就可以避免很多类似的问题。比如,现在面临的煤矿压煤村庄搬迁、煤矿开采与土地使用、土地复垦等问题还没有很清晰的、具有较强操作性的法律规定。

2020年7月29日,国家发改委公布《煤炭法》修订草案征求意见稿。

“《煤炭法》修订对于煤炭行业具有重要意义,反映了我国依法治国水平不断提高。”中国矿业大学(北京)文法学院院长殷召良表示。

孙法柏认为,在“十四五”期间,煤炭仍然是我国兜底保障的能源,加强煤炭行业法律体系建设十分重要,要尽可能提高煤炭行业的法律地位。目前,《生态环境法》、《水法》、《森林法》、《长江保护法》、《黄河保护法》等的声音很强,相对而言,煤炭的声音就比较弱。

孙法柏提示,煤炭行业立法,要考虑当下国家在生态环境保护、法治建设方面的趋势,特别是要关注地方性法规、部门规定,要在相关立法中努力表达煤炭诉求。这些立法工作与煤炭紧密相关,比如《黄河保护法》。据了解,黄河流域的8个省份,其煤炭产量占全国产量的75%以上,相关法律规定会对煤炭行业产生重要影响。

国家能源集团总法律顾问刘学海也表示,要关注煤炭立法与其他相关法律的衔接问题。目前,《能源法》正在征求意见,与《煤炭法》有重叠的地方,要处理好两者之间的衔接问题,要互相协同,原则性的规定要一致。同时,《煤炭法》修订公布后,一些政府部门的规章制度可根据需要进行清理、废除。

另外,孙法柏表示,要关注煤炭与新兴行业融合的问题,构建“煤炭 金融”“煤炭 法律”的新型产业格局。

随着煤炭市场化水平不断提高,更加需要法治保障。孙法柏表示,这就要求煤炭行业加强研究,把市场化与法治化更好地结合起来。具体而言,他建议,可以利用高校的法学力量,将国际上有关煤炭的法律法规政策整理出来,以供参考。

与会煤炭企业法律专家提示,煤炭行业要在“新能源对煤炭行业的影响”方面加强研究。煤炭行业专家在这方面的研究还不多,现在更多地关注新能源如何发展,而煤炭行业下一步如何发展还缺乏细致的研究。我国到2060年要实现碳中和,行业下一步发展的压力很大。即便如此,在近10年内,煤炭仍将是我国能源消费的主体。

在2030年我国力争实现碳排放达峰、2060年实现碳中和的背景下,与会专家认为,煤炭行业需要在三方面做好工作。一是进一步加大科技创新投入力度,争取在效率和安全上取得突破性进展。二是较大幅度增加智能开采方面的投入,积极应用新技术。三是在绿色开采和环保复垦方面要做更多工作。

与会专家表示,现在很多煤炭企业都由原来的煤炭局改制而来,老企业还负担着很重的社会责任,煤炭市场空间逐步缩减后,承担的这些社会责任怎么办?如何既能保障社会平稳过渡,又适应能源发展新趋势?煤炭行业在这些方面还需要加强规划研究。

山东工商学院教授刘传庚认为,煤炭行业除了要继续深化供给侧结构性改革,还要增加对煤炭需求侧的关注研究。比如技术、安全等,但对消费者、产品消费市场,特别是各地消费市场立法关注不够。他举了个洁净煤生产的例子。原兖矿集团生产的洁净煤具备在山东省、全国推广的价值,但由于没有政策支持,只能靠企业挨家挨户推广,效率很低。山东把兰炭作为清洁能源,不计入煤炭消费指标;但洁净煤反倒会被计入煤炭消费指标。这影响了洁净煤的进一步推广。喷吹煤、煤粉等其他的煤炭产品在推广时都遇到了类似问题。

“不能光在生产侧上使劲儿,要打开思路,学会用法管理市场。如果地方的产业政策、地方立法认可煤炭清洁利用同样属于清洁能源,那作用就会立竿见影地显现出来。”刘传庚说。

2.矿业权相关法律规定需进一步完善

在具体法律实务方面,矿业权相关法律问题是与会专家最关心的问题之一。具体主要体现在四个方面。

一是矿产资源权益金收取方式。“收取矿产资源权益金,大方向是对的,但征收方式还有改进的空间。”开滦集团法务相关负责人易灿辉介绍,目前河北省按照矿产资源的保有储量来计算权益金。但是对于一座煤矿而言,保有资源储量并不等于可采储量,与实际煤炭产量的差距更大。

徐矿集团法律相关负责人对此也有共鸣,他表示,保有资源储量是一个估算值,矿产资源权益金以不确定的保有资源储量作为计算依据,对于煤炭企业显然不公平。在实际开采中,井工矿能开采出保有储量一半的煤炭就算是很好的结果了。

易灿辉建议,是否按照煤矿每年核定的产能来征收矿产资源权益金。

二是矿产资源权益金收取时间。矿业权包括探矿权和采矿权。目前,探矿权也须认缴矿产资源权益金。而勘查是技术密集和资本密集的统一体,本质上是高风险经营。据了解,绿地勘查能够形成可供开采矿业项目的成功率在0.5%左右,而褐地勘查能够形成可供开采矿业项目的成功率不到5%。

“在勘查阶段就要交权益金是否合理?这也是需要探讨的地方。”易灿辉表示。

三是首期缴纳20%的规定。根据2017年印发的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》,以出让金额形式征收的矿业权出让收益,低于规定额度的,可一次性征收;高于规定额度的,可按原则分期缴纳。探矿权人在取得勘查许可证前,首次缴纳比率不得低于探矿权出让收益的20%;剩余部分在转为采矿权后,在采矿权有效期内按年度缴纳。采矿权人在取得采矿许可证前,首次缴纳比率不得低于采矿权出让收益的20%;剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳。

在申领探矿证或采矿证时,企业尚未获得采矿证,尚未启动生产,认缴当年很可能没有产品出售。

即使采矿权办证当年就开始生产,对于服务年限超过5年的矿山,启动当年根本无法生产出总资源储量对应的20%的矿产品。

特别是最近新建煤矿多为大型矿井,还没有生产,企业就需缴纳几十亿元的权益金。而不缴纳权益金,企业就无法办理采矿证等,无法生产。企业前期投入非常大,进而导致后续生产经营压力非常大。

四是采矿权注销和价款返还。在去产能过程中,按照规定,一些关闭煤矿的权益金需要退回。但目前在执行中,很少有煤矿可以顺利拿到退回的权益金。

据了解,矿产资源价款征收时,按照中央20%、地方80%进行分成;而地方征收的80%又按照省、地市、县进行分成。返还时,中央退的20%可以找到资金出处,地方的80%该由谁来退,各地尚无明确规定。在现实操作中,大多数煤矿还没有拿到退回的价款。这导致去产能关闭退出煤矿不能注销采矿权,进而无法实施破产,影响到后续其他工作开展。

3.明确采煤沉陷区修复等相关标准

(左)山东能源蓝天公司洁净煤厂生产现场。 (右)霍林河煤矿复垦远景。

除了矿业权相关问题,生态修复标准乏等问题也给煤炭企业的实际工作带来很多困扰。

比如,压煤村庄搬迁补偿标准问题。刘传庚介绍,目前各省搬迁补偿标准不同,按照什么标准补偿尚不明确,就有村民拿着其他省份的补偿标准到省里要说法。

采煤沉陷区修复同样面临类似问题。企业把土地修复好后,交还村民,但村民不验收,宁愿要补偿金,也不愿验收后将土地流转出去。

“这种情况,采煤沉陷区到底算生态修复好了还是没有修复好?很难界定。”刘传庚说,这就需要法律、产业政策等来明确。

“现在大家都在提环保、绿色开采,但什么是‘绿色开采’,矿区土地复垦到什么程度算完成,在数量和质量上都没有标准。”刘学海表示,下一步还需要加强研究。

山东省煤炭行业协会副秘书长刘全新则把关注的目光投向了托管煤矿。

“现在,好多国有企业到外地托管煤矿,比如山东、河北的国有煤炭企业到陕西、内蒙古托管煤矿,被托管煤矿既有属于国有企业的,也有属于民营企业的。”刘全新说,如果托管顺利,一切都好说,但如果在托管过程中产生矛盾,权利责任如何划分,现有法律法规并没有明确规定,希望能从法律法规层面对此进一步规范。

关闭煤矿上级企业被追加为债权人则是一个让许多煤炭企业感到头疼的问题。

近几年,在化解过剩产能的过程中,许多煤炭企业,特别是老国有煤炭企业关闭退出了许多煤矿。这些关闭退出煤矿的债务问题难以解决。债务是以煤矿为主体借的,但在法律诉讼中,煤矿的上级企业甚至集团都可能会被追加为债务人。

“在法律上找不到一点追加一级企业、二级企业作为债务人的依据。如果与国有企业打交道,一般都能阻止追加上级企业作为债务人,但如果与民营企业打交道,上级企业极有可能被追加为共同债务人。”华阳新材料科技集团法律相关负责人李建明表示。

即便通过诉讼方式解决了,但后续也可能存在执行难的问题,特别是当案件标的比较大的时候。殷召良以一个实例提醒煤炭行业企业法律从业人员,在处理法律实务时,要加强沟通协调,获得有关主管部门认同;在合同签订时,条款设定要更加具体,完成一项工作后,再付相应部分的资金,尽量在前期减少风险。

4.规范法律机构设置,加强人才培养

一方面是煤炭企业面临的政策法规问题、法律纠纷增多,另一方面是煤炭行业企业的政策法规研究人才不足、机构仍不够完善。

据了解,目前各煤炭企业的法律机构设置有较大区别,总法律顾问的级别也不一样。有的总法律顾问是企业的主要管理人员,有的相当于部门负责人、副总工程师。有的企业最近几年才设置总法律顾问的岗位。

一些煤炭企事业单位意识到这些问题,已经开始行动。山东能源新矿集团法律服务中心相关负责人孙本波介绍,2019年新矿集团法律服务中心增加了7名职工,新矿集团也新设置了总法律顾问,企业法律力量明显增强。

殷召良介绍,目前,中国矿业大学(北京)法学教师数量和法学强势院校相比不多,法学研究和教学力量还比较薄弱。未来,中国矿业大学(北京)将在提升法学专业性的同时,与矿业、能源、安全、应急管理等行业特色相结合,建设法学学科。

聚集行业法律力量,形成合力则是各位专家的共识。

孙本波表示,目前,国有煤炭企业在处理与民营企业相关的诉讼案件时,整体处于弱势地位。他建议,利用法律专家委员会这个平台,组织实务诉讼和理论研究方面的专家,加强研究,也可在具体诉讼案件中出具第三方专家意见函。

王洁琼建议,构建一套协调沟通机制,将司法相关部门纳入。这样,煤炭企业在处理重大疑难案件时,可以多一条表达合法诉求的渠道。同时,也可由中国煤炭工业协会牵头,搭建一个煤炭行业新公布法律政策的学习教育平台。 (鄢丽娜)

(责任编辑:综合保障部 王林琳)